浅析公益诉讼制度框架下诉前程序与提起诉讼的程序衔接问题
岱山县人民检察院 金海波 余良任
摘要：2017年,行政公益诉讼制度正式列入《行政诉讼法》。但在司法实践过程中，大量的案例证明诉讼前置程序与诉讼程序存在衔接不合理，提起诉讼的审查标准不明的现实困境。笔者针对该项问题，联系身边发生的案例，对如何完善诉前程序与提起诉讼的程序衔接路径提出了可行性的思路，以期完善行政公益诉讼适用的保障机制，充分发挥其促进依法行政、维护公共利益的应有作用。
关键词：公益诉讼 诉前程序 提起诉讼 程序衔接
2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议作出关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的决定，预示着检察机关提起行政公益诉讼制度在我国正式建立。2018年3月2日，“两高”联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对行政公益诉讼相关程序问题做出了进一步的法律规定。但当前检察公益诉讼工作尚处于探索建立、初步发展阶段，特别在实际办案中行政违法行为检察监督诉前程序与提起诉讼的程序衔接产生诸多问题。本文以基层行政公益诉讼实际开展情况为视角，结合实务中存在的问题浅析公益监督领域的诉前程序及起诉制度衔接举措，以最大限度发挥法律监督的功能价值。
一、诉前程序存在的价值和正当性
(一)有利于提高司法效率，节约诉讼成本
在所有纠纷解决机制中，诉讼相比其它途径更具强制力及公正性，但其所花费的物力、时间成本也更大。一旦提起行政公益诉讼，检察机关和行政机关作为诉讼双方当事人需要耗费大量人力、物力去应对诉讼。另一方面审判机关也需要组织人员力量审理案件，这些诉讼成本最终会转化为社会成本，由国家财政负担，从而扩大国家机关参与国民收入再分配的比例，由此相应减少了社会公益配置的比例。①而大多数行政公益诉讼案件通过诉前程序能够得到有效解决，将问题解决在法庭之外，一定程度上是尊重行政机关的权威，也有利于节约司法资源，用最低的成本达到最优的结果。可见，通过合理的诉前分流，不仅充分尊重行政权的正常运转，有助于行政机关及时改进问题，也有助于减少不必要的诉讼，降低纠错成本。
（二）赋予行政机关充分自主权，提高纠错积极性
行政机关作为国家管理社会公共事务的法定机关，在环境和资源保护、食品药品安全等领域相比司法机关等其他国家机关更具有专业性。采取诉前程序使行政机关在法律监督下积极履行自身职权，尊重行政权的运行规律，而不主动介入干预，给予行政机关自我反思、主动纠错的机会，可以最大限度地维护社会公共利益，将产生的损害及时地控制在最小的限度之内，更具有合理性。此外，相较于法庭诉讼形式，检察建议这种诉前程序对于行政机关来说更为温和，更具有可接受性，能够使得行政机关及时意识到工作当中存在的失误，提高其进行纠错的积极性。
（三）保持谦抑性，维护权力平衡
检察机关、行政机关、法院分别被赋予检察权、行政权、审判权，检察机关作为国家法律监督机关，其功能和职责在于监督。当行政机关不作为或违法履行职责时，检察机关应首先督促其履行，而不宜过早的引入诉讼途径。只有当行政机关仍不履行职责时，检察机关为了社会公共利益才介入。相对于行政机关，检察机关履行法律监督应当保持谦抑，充分体现对行政权的尊重，实现检察权、行政权、审判权之间的平衡，避免发生直接对抗和冲突。此外，检察机关作为监督行政权和审判权的机关，其自身的权力也应受到制约，否则将会产生滥诉的后果。诉前程序使得部分案件分流，将权力限制在检察建议的范围内，避免了权力的滥用，体现了权力行使的界限和合理性。
二、对诉前程序与诉讼衔接存在问题的探讨
诉前程序作为行政公益诉讼的前置必经程序固然有其重要价值和存在的正当性，但在实务操作的过程中，现实与理论之间存在的一些问题也不容忽视，诸多难点、疑点问题，特别是其与诉讼之间的有序衔接问题仍未得到有效解决。只有全面剖析存在的问题，才能促使行政公益诉讼制度构建得到进一步的完善。
（一）行政机关的履职标准过于模糊
根据诉前程序的设置规定，只有经过诉前程序后行政机关仍未履行法定职责的，检察机关才可以提起行政公益诉讼。那么，“行政机关依法履行职责”的判断标准是什么？现实中检察机关对行政行为的审查标准主要采用“行为标准”、“结果标准”或同时主张适用“行为标准”与“结果标准”三种模式。
1、单一行为标准。所谓行为标准，是指人民检察院审查是否存在违法行政行为时，仅仅审查行为本身，不审查行为造成的结果。②在这个过程中，行政机关的任何失职行为都可以视为不履行法定职责。如因行政机关不答复检察建议，行政机关不纠正违法行为或未穷尽法定监管行为等均被认定属于违法行政行为。
2、单一结果标准。所谓结果标准，则将社会公共利益是否仍处于受侵害的状态作为唯一的判断标准，即便行政机关在形式上行使了职权，但社会公共利益受损害的事实未消除，相对人的违法行为尚未终止，就应当认为未依法履行职责。③
3、行为标准+结果标准。有学者认为，对行政机关是否“依法履行职责”要作出定性和定量分析，既要看行为本身，也要看行为结果。④即是说，人民检察院启动诉前程序、提起诉讼的前提是同时存在违法行政行为以及国家利益和公共利益处于受侵犯状态，既要审查行政行为的违法性，又要审查公共利益处于受侵犯的状态。此时，违法行政行为与受损公益之间不是因果呈递关系，而是并列关系。实务中司法机关对行政行为的审查标准主要采取行为标准兼结果标准的双轨审查模式，即要求行政机关在诉前程序中积极履职，所做的行政行为实质上起到制止损害的结果。但有些情形下行政机关完全履职受限于自然规律和客观条件的限制，行政机关不可能在法律规定的履职期限内满足检察建议的要求。如在法律直接将行政执法与刑事司法的领域进行了明确划分的情况下，行政机关已经将侵权人移送刑事处理后，是否仍需要继续行使管理职责？行政机关虽采取了履职措施，也尽到了监管义务，但行政管理相对人未履行相应义务的，如侵权人违规擅自砍伐林木后，行政机关作出行政处罚决定和责令补种树木的通知，侵权人未补种，行政机关亦未代为补种的，是否构成怠于履职？上述这些问题不但关系到诉前程序的启动，亦涉及诉前程序与提起诉讼的有效衔接。
（二）是否要将“公共利益仍处于受侵害状态”作为起诉条件
《解释》第二十一条第三款规定，检察机关发现在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关不依法履职的，检察机关有权向法院提起诉讼，而《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》将起诉条件又细化为“行政机关仍未依法履行职责，国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害状态的”，乍看之下似有“结果标准”之嫌。在“结果标准”语境下，检察机关有时会将公益是否继续受侵害反推为行政机关是否履职的标准，不仅要求行政机关依法履行职责，亦要求国家利益和社会公共利益受到侵害的状态得到有效改进。但是在特定领域，行政机关虽然纠正了行政行为，但公共利益的损害不可能得到彻底的恢复，如生态环境的损害不仅限于某个要素的污染或破坏，更在于通过对某个要素的污染或破坏所产生的环境整体性能的严重退化或某种生态服务功能的丧失。因此，并非所有的公益损害都能得到有效救济。那么，在这种情形下检察机关是否有必要继续提起行政公益诉讼？实践中是否要把“国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态”作为起诉条件？又该如何评估受到侵害的国家和社会公共利益是否得到改善？
三、完善诉前程序与提起诉讼的衔接路径之展开
（1）确立实质性合法审查标准。所谓实质性合法审查标准，是指检察机关既要审查行政机关是否依法履行了法定职责，纠正自己的违法行为，又要视情况考量行政机关履职期限、履职积极程度、是否穷尽所有法定手段、履职效果等因素。简言之，实质性合法标准是通过综合考量，以判断行政行为在实质上是否符合法的规定。适用实质性合法审查标准可以满足启动诉讼程序阶段行政公益诉讼设置的目的。在启动诉讼程序阶段，单一的行为审查或者结果审查标准不能完全契合事件属性和工作规程。不少行政公益诉讼中受侵犯的公益性质不适合单一的行为审查标准或结果审查标准。例如，某县检察院对发现多家企业没有按照县环保局的要求停产整顿，遂向环保局发出检察建议，其间，县环保局对相应企业作出行政处罚，但未向检察院作出书面回复，县检察院就此提起行政公益诉讼。笔者认为，该案中仅以不答复检察建议而提起诉讼，完全背离了行政公益诉讼设置的目的。又如在环境行政公益诉讼中，受侵犯的环境公益往往不能在短时间内得到可见的修复，而法律法规规定了2个月的履职时效，仅仅强调以结果论断的标准不能避免2个月不能的情况。相反，在启动诉讼程序阶段，采取实质性合法审查标准可以弥补行为审查标准和结果审查标准的不足。在启动诉讼程序阶段，综合考量行政机关履职期限、履职行为、履职效果等，可以尽可能避免对2个月内履职不能的特殊案件提起诉讼，遵循并尊重行政事务工作规程的客观规律。
（2）不能机械将公益是否得到改善作为起诉条件。维护公共利益是启动行政公益诉讼的目的，因而一般情况下国家和社会公共利益已得到有效救济是止步诉前程序从而终结行政公益诉讼的必要条件。比如污染企业停止排污，拖欠的土地出让金缴纳到位，违法违规发放的国家拆迁款已经追回等等。当然，在一些特殊领域如土壤修复、植被恢复等，行政机关主观上有整改意愿，但由于受季节条件、天气影响、施工条件等客观原因限制，公共利益受到侵害的状态无法及时解除或者不能完全解除，整改效果的出现需要一定时间。笔者认为在此情况下，检察机关应当尊重自然规律，继续跟进调查。可以建立行政机关对于该违法行为纠正效果持续报告制度，定期向检察机关报告相关事项。对于在合理期限内可以整改到位而不落实整改的，检察机关应提起行政公益诉讼；对于行政机关已经履职，公共利益确实无法改善修复需要通过其它途径维护的，检察机关应视情况决定终结程序，这才符合公益诉讼制度设置的应有之义。
（3）实现与行政公益诉讼的无缝衔接。《行政诉讼法》第二十五条规定检察机关欲将具有公益监管职责的特定行政机关作为被告提起行政公益诉讼前，必须先行履行诉前督促程序，向该特定公益监管的行政部门制发督促其勤勉履职、依法行政的检察建议。在被建议部门未依法实质履行的情形下，检察机关方可提起行政公益诉讼。这一点在《解释》第二十一条中得到了确认。正如最高人民检察院张军检察长所说，“在探索过程中，我们转变并且树立起通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态的理念”，⑤检察机关通过公益诉讼诉前程序促进行政机关依法履职、适格主体主动维权，不仅有利于及时保护公益，而且可以用最少的司法资源获得最佳的法律监督效果。当然，如果经过检察建议等诉前程序仍没有实现监督目的的，就要果断提起诉讼。其原因在于：一来借助司法和诉讼制度的公开性、权威性和强制力，能保证检察监督职能的有效发挥，也是实现公益诉讼目的的最佳路径；二来借助司法裁决对不履行法定职责的行政机关和相关主体进行否定性评价，可以为诉前程序效果的实现提供实质性保障。公益诉讼要“诉”才是动真格，这也是整个行政公益诉讼制度最核心最关键的环节，“诉”是法律监督的灵魂之所在，它决定了行政公益诉讼制度的“质”的规定性。至于人民法院对检察公益诉讼案件的受理，《解释》并没有明确规定，只是在第二十三条规定了登记立案的条件。笔者认为，行政公益诉讼不同于普通的行政诉讼，前者并不是“官告官”，而是检察机关行使法律监督权的一种方式。因此，一旦检察机关提起行政公益诉讼，只要有明确的被告和具体的诉求，人民法院就应当无条件受理，受理的法院如果经审查认为自身没有管辖权，再移送有管辖权的法院立案审理。此外，对于可能对公益产生重大紧急危害的行政违法行为，“检察机关可申请法院发布强制制止令或强制执行令，检察机关将法院指令交付行政机关后，行政机关应立即停止行政违法行为，或者立即实施依法应实施的行政行为。”⑥实现对公共利益的保护。
四、结语
行政公益诉讼诉前制度是司法权对行政权运行的一个有效的监督方式，也在整个诉讼程序中起到完善纠纷解决机制实现多元化解决纠纷的目的，在很大程度上节约了司法资源。但作为一项尚不成熟的制度，在实践中依然存在诸多问题，无法避免。特别是行政公益诉讼的诉前程序及与诉讼的有序衔接问题，还需要检察机关根据司法实践进行不断地规范性完善。当然，未来笔者还是希望能够通过《公益诉讼法》的单独立法，对该问题作出系统规定，充分发挥这项卓有特色的创新制度的应有价值和功能。
