“无作为就无地位！”检察机关是国家法定的法律监督机关。恢复重建以来，上下各级检察院认真履行职责，为国家法律的统一正确实施作出了重要贡献。但长期以来，法律界内外对检察院的非议也比较多，普通民众对检察院的了解度不够，检察院法律监督的社会效果还不够强。这些问题，更多的是由检察院自身存在的不足引起的，这些不足，包括体制方面的，也包括工作机制方面的。问题的长期存在，造成检察院地位的低下，这与检察院作为国家的法律监督者的地位是不相符的，是与检察司法规律不相符的。因此，很有必要探讨一下检察司法规律，让检察工作沿着正确的司法规律运行，以切实提高检察机关的法律监督效力。

　　一、业界对检察司法规律的讨论

　　目前，司法规律是法律界讨论的一个热门课题。但司法规律是什么，目前业界还没有统一共识。有的认为：“司法规律作为一种特定的社会规律，是普遍性与特殊性相结合的司法运行法则，不同社会形态下的司法规律必然具有一定的差异性。中国特色的司法规律，是社会主义初级阶段司法活动内在本质的必然联系；它是检察权与审判权有机结合适用法律的客观反映，是以司法公正为准则，以程序与实体并重为表征，以司法独立、司法公开、司法平等、司法制约、司法求是、司法效率等为要素的司法运行法则。”但吴建雄并未给出一个明确的司法规律，只是列举了他认为能体现司法规律特征的几个要素。浙江省余姚市人民检察院江海昌从司法活动的视角考察了司法规律的内涵，认为司法规律包括三个层次：司法权配置的规律、司法权运作的规律和司法活动的规律。北京大学法学院院长朱苏力教授提出，规律就是实事求是，中国的司法规律必须立足于中国实践，从中国本土司法制度的特点及其制约因素，以及现代社会司法功能出现的改变等因素来探讨。最高人民检察院检察理论研究所副所长向泽选认为，由“司法”和“规律”联结起来组成的专有名词“司法规律”，是一个内涵十分丰富的概念。既可以用来说明司法活动的运行规律，也可以理解为司法职权的配置规律、司法制度的演变规律，甚或可以理解为司法人员的管理规律、司法保障规律等等。但无论在何种层面和意义上理解和使用“司法规律”这一术语，都有必要事先对司法的内涵予以界定，再根据司法的内涵及其范围来准确界定司法的内在规律性。

　　由此可见，业界并没有形成对司法规律的统一认识，有的只是论述了如何来界定司法的内在规律，或是论述了司法规律的要素特征。笔者对司法规律是什么也没有形成独到的见解，更无从展开论述。但笔者在此将从另外角度来论述检察工作如何遵循规律。

　　二、司法规律与检察运行规律的关系

　　司法规律和检察运行规律还是有相通与不同之处的。之所以说司法规律与检察运行规律有相通和不同之处，这是由检察权自身的性质定位所决定的。如果把检察权定位为司法权，同法院一样，那它就应该具有某种司法共性规律。如果把检察权定位为行政权，那它就不具有司法规律。但对检察权是行政权还是司法权，目前业界实际上还是争论不休的。“行政权说”认为检察权是行政权，检察官应属于行政官。“司法权说”认为检察权是司法权，虽然检察官不是法官，但是从检察官与法官“同质但不同职”的等同性出发，将宪法上的司法机关解释为包括检察官与法官二者，并且同受宪法人身及事务独立性的保障。“双重属性说”认为检察权兼具司法和行政双重属性。笔者认为，对于检察机关的定位如何，各种观点认识不同是正常的，因为从不同的角度看问题，定性不一样是可以理解的。既然业界没有形成对检察机关性质定位的统一认识，因此，也没必要一定要把检察机关界定为司法机关。可谓是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”笔者认为，不对检察机关的性质进行界定，并不影响对检察运行规律的讨论。既然是把检察权定位为司法权，但法院同检察院的性质又有不同之处，所以具体的司法规律二者还是有所区别的。笔者在此只讨论检察运行规律，所以就用了检察规律，而不是采用司法规律这一概念，以免造成前置问题的界定不清。

　　三、星球运行与检察运行规律的讨论

　　我们所在的星球——地球，与月球、太阳共处于同一个运行体系内，三个天体各有自转与公转，自转有自转的规律，公转有公转的规律。他们沿着自转规律与公转规律运行，互不碰撞，又不远离，如果不遵循运转规律，则有可能自爆或被撞陨。相互之间有吸力，也有排斥力，吸力与排斥力不大不小，正好让他们保持一定的距离，力量大一分或小一分，都会偏离轨道。这样一来，才保持了三个天体之间的平衡。

　　检察机关作为国家机器中的一个，同地球这个星球一样，也要有自转规律，公转规律，同其他机器之间有吸力也要有排斥力，这样才能沿着一定的轨道很好的运行。这里检察机关的自转，是指检察机关内部职责分工及内部工作程序。这里的公转是指检察机关与其他国家机关之间权力配置及权力对外实施的程序。相应的，检察权自转规律是指检察机关内部运行规律，简称外部规律。检察权公转规律是指外部运行规律，简称外部规律。之所以将检察权运行规律分为内部规律和外部规律，这是遵循了物体运行规律。不单是天体，一般物体也是有自转、公转规律的。人，如果身体内部哪个器官出现问题，就影响人的行为，轻者就医治疗，重者亡命。如果在社会上活动不慎，人也会遭受外力作用，轻者就医治疗，重者也会亡命。检察机关也一样，如果内部权力配置不合理，权力运行不畅，也会导致机关内部病恙，轻者整顿，重者机关消亡。如果同其他机关之间权力配置不合理，权力运行不科学，也会招致整顿或消亡。权力过小，可有可无，就无法抵挡外力的干扰。权力过大，又会招致其他机关、人员的抵制。如检察机关为什么在文化大革命时期被打倒就是一个很典型的例子。

　　这里，笔者把检察运行规律分为内部规律和外部规律二个方面。其中二个方面都包括权力配置和权力运行程序二方面内容。笔者认为，权力配置问题就是物体之间吸引力与排斥力的问题，而权力运行程序就是物体运行轨道的问题。权力配置是否合理，权力运行程序是否科学，决定了检察机关的法律监督效力，决定了检察机关能否科学、高效、健康运转。我想，这样的类比，大家是很容易理解的。既然笔者将检察规律作了如上分类和界定，那接下来，笔者就对检察内部规律和外部规律涉及到的检察权配置及运行问题作一下评论。

　　四、遵循规律之下的检察权配置及运行问题

　　（一）外部规律之下的检察权配置及运行

　　1、法律监督权的应有范围

　　在这里，笔者根据主体身份的不同，将行为主要分为二类，一是私人（不具有国家公务职权的人，包括个人和单位），二是公务人员（具有国家公务职权的个人和单位）。相应的，二类人员的行为种类也分为二类，即私行为和公务行为。因为讨论的是法律监督权问题，所以，在二类行为之外，还有一个国家法律的问题（广义的法律）。这里，笔者借用西方大陆法系的法律划分方法，将法律分为私法和公法。如果将私行为、公务行为和法律看成是三个主体，按照物体运行规律，则三个主体之间则会形成不同的关系。具体可以参考下图。

　　如果私行为触犯了法律中的私法，则该法律问题可以通过私人协商、调解、仲裁等方式解决，可不介入国家行为。当然，如果当事人申请国家裁判的介入，则又是公务行为的一种实施方式。

　　如果私行为触犯了法律中的公法，则该法律问题一般由国家行政执法机关来处理，即行政执法。个别行为，如触犯刑法，需追究刑事责任，则由刑事司法机关（公安机关）来追诉。

　　如果公务行为触犯了私法，法律问题如同私行为触犯私法一样，可以通过协商、调解、仲裁、裁判等方式解决。

　　如果公务行为触犯了公法，则该法律问题由法律监督机关来处理。

　　如果公务行为作用私行为而触犯了私法，则由私法解决方式处理。

　　如果公务行为作用私行为而触犯了公法，则由法律监督机关来处理。这类行为包括行政执法行为和司法行为。

　　由此可见，法律监督机关处理的是公务行为触犯公法的行为。结合公私法的划分，具体一点就是公务行为触犯宪法、行政法、刑法的问题。这些行为，当然包括一般违法行为和刑事行为。之所以将法律监督权限定在公务一般违法行为和公务刑事行为，是因为遵循了私行为、公务行为、国家法律三方的客观运行规律。

　　2、当前国家法律监督权的不足及原因

　　当前，法律监督权存在的不足主要是法律对法律监督权的规定过窄。如前所述，检察院是国家的专门法律监督机关，其应然的职权包括对一般公务违法行为的监督和对公务刑事行为的监督。而目前的法律将检察权仅仅限定在诉讼范围内，让检察院从一个专门的法律监督机关转变为权能有限的诉讼监督机关。根据目前国家法律的规定情况，检察权可以分为四大类，即逮捕权、公诉权、职务犯罪侦查权和对诉讼活动的法律监督权。这显然与检察机关作为国家的法律监督机关所应有的职权不相符。虽然当前法律将法律监督权限定在四项之内，但并非我国历史上的所有法律都只规定了该四项内容。研究一下我国的检察制度史就会发现，我国检察机关自产生起，即参照苏联的模式被赋予了全面法律监督的职能。建国之初，检察机关除参与刑事、民事诉讼以外，还具有一般监督权（对政府、公务人员和其他人员是否遵守法律实行监督）。1949年12月20日颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》即明确规定，中国检察机关的任务就是保障国家法律得以统一、正确实施。1954年宪法、检察院组织法明确规定，最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。1978年宪法沿袭了这一规定，甚至还规定最高人民检察院对“违宪行为”行使监督权。可见，将检察监督权限定在四项职责之内并非是一贯的做法。

　　造成当前规定不足的原因有：

　　（1）对法律监督规律的把握不准是造成规定不足的主要原因。目前规定是在文化大革命之后实施的，当时只是简单的根据诉讼工作的需要而恢复了检察机关的设置，但对检察权的运行规律没有好好研究，以致于对检察权限定太窄。

　　（2）法律监督者的多部门重合设置也是造成检察权过窄的重要原因。目前，拥有或变相拥有法律监督权的机关有中共各级纪律检查委员会，行政监察局，各单位内设部门纪委或纪检室。这些部门的设立，也是限制检察权发挥的重要因素。从实际效果来看，中共纪委、行政监督局是合署办公，在对国家的法律监督方面效力是不高的。单位内设部门的监督更是形同虚设。这些部门的设置，都是一种行政内部的监督，缺乏监督的力度和效果。因此，这些监督，完全是可以被检察权所吸收的，他们并不能从根本上动摇检察监督的效力和能力。

　　结论：针对上述不足及原因分析，对检察监督权，应从目前的诉讼监督权扩大为一般监督权，包括对一般违法行为和刑事行为的追究。这里牵涉到一个问题的处理，那就是对一般刑事案件中检警关系问题。有很多人认为检察院要引导公安机关一般刑事案件的侦查。笔者认为，从前面的规律阐述看，一般刑事行为是私行为侵犯国家公法的行为，是由刑事司法机关（公安机关）来处理的。如果检察院介入该侦查行为，如果从监督层面上理解，只能是对公安机关侦查行为的合法性进行监督。在这里，检察院公诉部门没有能力去引导案件的侦查。公诉部门如果介入，最多也是在哪些取证方面给予建议，并非是实质性的引导侦查。这种介入只是为了便于起诉工作而对公诉行为的一种适当延伸，这种延伸是工作的延伸，而非权力的延伸。

　　3、符合规律之法律监督权运行的设想

　　笔者认为，进行如下程序设置，应是符合法律监督权运行规律的。

　　一是程序的启动——立案。法律监督机关对发现的有违法犯罪嫌疑的公务行为进行立案。

　　二是调查程序。立案后，法律监督机关对立案的事件或人进行调查。由于法律监督调查是上位层次的调查，因此，应具有广泛的调查权，可以在法定的范围内限制人身自由、公私财产、通信自由等，可以根据法律规定采取广泛的调查措施，如拘留、逮捕、技术调查等。

　　三是结果处理。对一般违纪违法行为，法律监督机关可以向行为人所在单位或纪检部门提出处理建议，由所在单位或纪检部门根据规定给予处理。对于建议，如果所在单位或纪检部门没有处理，法律监督机关可以向权力机关（各级人民代表大会及其常委会）提出弹劾要求。因为各级人民代表大会及其常委会是各级最高权力机关，有最终的处理权力。这种处理方式，符合权力运行规律。对刑事行为，根据规定，向法院提起公诉，依法追究刑事责任。

　　当然，这样的权力运行方式又涉及到另外一个问题，那就是谁来监督法律监督者？或是监督者如何被监督的问题。从目前的制度看，在诉讼制度中，有上诉和申诉制度，这是诉讼监督制度中为了保证司法公正而设立的制度。笔者认为，这项规定是合理的。另外，目前全国各检察院都设立了人民监督员制度，并且为实行人民监督员制度而花费了大量的人力、物力和精力。笔者认为，人民监督员制度，对法律监督者的监督虽然起到了一定作用，但由于该制度并非是法定制度，而且在实际监督过程中，人民监督员最多也只是以提建议的形式进行监督，所以，人民监督员制度是一种柔性监督，缺乏效力。鉴于此种情形，笔者认为引入人大弹劾制度监督法律监督者是切实可行的。即对于法律监督者的不合法行为，当事人可以向各级人民代表大会提出弹劾建议，由人民代表大会进行裁定是否予以弹劾。各级人大是各级最高权力机关，享有最高决定权。而对于人大的组成——人大代表的选举，法律监督机关也是可以进行监督的。因此，这一弹劾机制，是符合权力运行规律的。如下图表所示：

　　（二）内部规律之下的检察权配置及运行

　　前面论述了外部监督权的配置及运行，确定了监督权的范围。接下来，笔者简要论述一下内部配置及运行。

　　在监督权的内部配置方面，首先，是要对违法犯罪案件的接收。目前检察机关的收案部门是控申部门，主要是负责一般的控告、举报等。在这里，控申部门还承担案件的初查工作。对公安机关移送的起诉、批捕案件，一般是由公安机关直接移送检察院相应公诉、侦查监督部门。笔者认为，对公安机关移送的案件，直接移送相关部门，便于工作的开展，可以节约诉讼时间，应当予以继承。但对控申部门的职责，应作一下调整。目前，控申部门在接受控告、举报的同时，还承担所受理控告、举报案件的初查工作，这是不科学的。一是因为控申部门工作人员是否具备调查工作的能力？二是控申部门工作人员是否具有调查工作的精力？从目前的工作情况来看，二者都是否定的。调查需要一定的调查工作方式方法，与接受控告、举报是完全不同的工作性质。同时，控申人员也没有精力来进行案件的初查工作。所以，应将此工作从控申部门拆除，移交调查部门。这里有一个问题，那就是目前控告、举报案源较少的情况比较严重，对于这种情况，该如果处理？笔者认为，可以建立一个相应的情报部门，专门负责案件线索、情报等的收集工作，以解决案源不足问题。情报部门的设立是职务犯罪侦查工作的必由之路。

　　接下来，就是一个分案调查的过程。在目前检察院的设置中，主要有三个部门，一是民行检察部门，二是监所检察部门，三是职务犯罪侦查部门（包括反贪部门和反渎部门）。从实际情况来看，民行部门是实实在在办了一些案件的，但监所部门的法律监督效果不佳，虽然设置了驻所检察室，但人员到位情况非常一般，并不能对有效的监管工作起到有力的监督作用。笔者认为，监所检察室是否有必要设置还是值得商榷的。因为，到监管场所进行工作，是一个工作联系开展的方式方法问题。对监管场所进行监督，也没必要非得在监管场所设置检察室。除此之外，从实际情况看，反贪、反渎部门分立的情况，也不利于职务犯罪侦查工作的开展。因此，有必要将二个部门合二为一，建立一个统一的侦查部门，专门负责案件的调查工作。这里，调查涉及到立案问题。笔者认为，对一切移送侦查部门调查的线索，侦查部门都应当立案进行调查。这样可以防止有案不立，或是不破不立，防止滥用监督权或玩忽职守。在调查过程中，如果认为需要追究刑事责任的，经检察长批准，可以使用强制措施。同时，为了调查工作的顺利开展，可以设立相应的部门，如技术部门、法警部门等。对调查后的结果，如同前述，一是提出建议，二是追究刑事责任。

　　根据检察工作需要，个人认为有必要保留预防部门。但对预防部门的工作方式，应予以调整。不能只是简单的做做宣传、形式上的参与招投标等，而应结合办案情况，深入开展预防工作。由于受办案方式和办案能力等因素的影响，对于调查工作，单个人尚无法独立开展，因此，目前的调查工作，仍然适合采用“大兵团”作战的方法。办案延用审批制，可以起到一定的监督制约作用。这样一来，内部职权配置及运行方式便是这样的。

　　五、检察规律与社会发展规律的关系

　　哲学告诉我们，生产力决定生产关系，生产关系反作用生产力。生产关系如果促进生产力的发展，就是先进的生产关系，反之，则是落后的生产关系。检察工作有其自身的规律，但其也必须符合社会发展的规律。检察工作反映一定的生产关系，进而也作用于生产力。经济基础决定上层建筑，上层建筑也反作用经济基础。检察工作属于上层建筑，检察制度是受一定的经济基础决定的。反过来，检察制度的好坏，也会影响经济基础的发展。所以，如果一个良好的检察制度，那它就会促进经济社会的发展与进步，否则，它就是一个落后的制度，是需要进行革新的。

　　六、检察权配置及运行中应当考虑的因素

　　1、党的领导制度。党对司法工作的领导是绝对的，检察工作必须坚持党的领导。但党的领导方式是可以改变的。当前，各级检察院都是受各地方党委的领导，检察院的一把手也要在所在地党委的领导之下，一些工作的开展都必须得到地方党委的同意支持。而地方党委可能考虑到其他因素，有可能不支持检察工作的开展。这样一来，深化检察一体化是促进检察工作较好发展的必由之路。但光开展检察一体化，而不去考虑党的领导也是不行的。为此，笔者大胆设想，如果把各级检察长的党委领导级别上提一级，即各地方检察院检察长受上级院所在地党委的领导。这样设置，既不脱离党的领导，又可以起到对地方党委政府的监督制约作用，从而对法律监督工作的开展较为有利，避免了地方保护主义。

　　2、检察工作与当地经济社会发展的关系。由于检察工作是一种上层建筑，影响了经济基础、乃至生产力的发展。检察工作虽然监督的是国家法律的执行，但却是在地方上对法律执行情况的监督，所以，检察工作就不能离开地方实际情况来独立开展。检察工作作为上层建筑，是通过各级检察院对所在地生产关系、经济基础的影响来改变、促进整个社会的生产关系、经济基础和生产力的发展的。因此，检察工作在开展的过程中，必须注意同当地的经济、社会情况相结合，通过检察工作的开展来促进当地经济社会的发展。只有为经济、社会发展作出贡献，检察工作才有存在和发展的必要。