当前位置:首页>>理论研讨
对“一府两院”落实人大审议意见的探讨
时间:2012-03-31  作者:李齐申  新闻来源:  【字号: | |

  一、我国国家权力机关实施监督的现状

  权力受到监督和制约是确保权力正确运行的有效途径。随着社会主义民主法制建设和现代化建设的不断发展,“权力受监督”已成为我国的法治基本精神。与此相适应,我国建立了一套相对完整的国家权力机关监督体系。而国家权力机关监督的核心,首先是行政权和司法权,在实际操作中表现为权力机关和司法机关的监督。从某种意义上讲,这种监督是人民管理国家和社会事务的具体体现。

  根据法律的规定来看,权力机关有很多的方式来进行监督。根据《立法法》《全国人大组织法》《地方组织法》等法律以及有关地方法规所确立的制度框架,权力机关进行监督行政的方式和程序主要有:1、听取和审议“一府两院”工作报告。宪法规定,各级人民政府、法院、检察院对各级人大负责并报告工作。权力机关听取报告,讨论、审核报告所涉及的内容,对“一府两院”的决策做出全面的评价,在此基础上提出建议和要求。2、审查国民经济和社会发展计划以及财政预算。这是权力机关对行政进行监督的一个基本方面。3、审查政府行政法规、规章、决定和命令。4、质询和询问。这是一种普遍运用的方式。质询,是指权力机关对政府的某些管理行为提出质问,要求被质询的政府或者其工作部门在一定时间内做出答复。询问,则是权力机关就政府的施政报告和一些议案向政府或其工作部门提出疑问,了解情况。5、视察、检查和调查。是指组织代表对政府工作情况进行实地了解、收集信息,听取群众意见,从中发现问题并提出意见和建议。6、处理公民申诉、控告和检举。权力机关的信访机构通过处理公民来信来访,发现行政机关工作中存在的问题,以督促其改正。7、对“一府两院”组成人员的罢免。罢免是一种严厉的惩戒方式,根据宪法和地方组织法的规定,各级人大有权罢免本级人民政府的组成人员。

  然而,从实然层面上来看,近年来人大监督一直处于比较薄弱的环节,很多地方的人大监督还流于形式和浮于表面,尤其突出地表现在不落实人大常委会的审议意见或者落实意见不到位的现象。因此探讨对“一府两院”落实审议意见情况进行跟踪检查,具有重大的现实意义。

  二、监督法框架下人大审议意见的制度设计

  《监督法》是规范各级人大常委会行使监督权的法律,过去各地人大及其常委会在监督中有许多经验和探索,在《监督法》颁布后,就必须严格按照《监督法》的规定执行。宪法规定,各级人大和县以上各级人大常委会都有对同级政府和法院、检察院的监督权;同时,依据宪法规定,对政府和法院、检察院进行工作监督的职权,是由人大常委会行使的。这必然要求人大常委会带头依法行使职权。

  人大常委会通过听取和审议专项工作报告,将审议意见交“一府两院”研究处理,必要时对专项工作报告做出决议。“一府两院”对审议意见研究处理情况和执行决议情况向常委会报告。这种监督方式重点突出,针对性强,取得很好的效果。我国宪法和有关法律同时规定,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,人大不能干预或代行审判权、检察权。因此,《监督法》突出人大常委会对法院、检察院工作的监督,通过听取和审议“两院”专项工作报告,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题,促进公正司法。这样做,既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能,增强监督实效,又能保障“两院”依法独立行使审判权、检察权。人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉检问题,作为信访问题处理,要在程序上继续加以规范,使之做得更好,人大常委会依照宪法和法律的规定开展监督工作,坚持把改革发展稳定和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督工作重点,把听取和审议工作报告、执法检查、预算审查监督、规范性文件备案审查作为监督工作的主要形式,集中力量,抓住关键,讲求实效。在听取和审议工作报告中,通过交办和督促落实审议意见,推动相关工作。

  《监督法》第十四、二十、二十七条均有关于“审议意见”的规定。在目前各地各级人大常委会的实际工作中,对于“审议意见”的形成,归纳起来主要有下面三种做法:一是在报告提交常委会会议审议前,常委会组成人员和相关委室提前介入,对需要报告的工作进行较为深入全面的调研,在会前归纳整理撰写好“审议意见”初稿,然后提交常委会主任会议或者常委会分管副主任、主任审定草稿。常委会会议上,组成人员在听取了相关报告的基础上,对报告进行广泛审议。审议结束后,将会前已拟好的“审议意见”草稿提交会议表决通过。二是产生“审议意见”的时段仅限于常委会会议期间内。通过对审议情况进行记录整理成稿,然后提交常委会表决通过,有的因时间关系不再提交常委会表决,两种情形都普遍存在。三是如第一种做法一样提前介入调研,全面征集各方意见,产生“审议意见”草稿并在常委会会议上宣读。如果时间允许的话,由工作人员对会前审议意见草稿、会上发言记录再进行归纳整理,然后提交常委会会议表决通过。如果时间不允许,不少地方的做法是会后归纳整理,不再提交常委会会议表决。

  三、现行制度在运行中的现实困惑

  《监督法》颁布以来,人大的监督较过去有了加强,但由于封建特权思想的影响、政治体制改革的滞后、权力操作的隐蔽性等因素的制约,人大监督权在运用过程中,尤其是在贯彻落实人大审议意见方面存在如下几个方面的困惑:

  (一)“审议意见”流于形式而得不到落实

  现实情况是,“审议意见”依法提交“一府两院”后,很少有常委会安排时间听取“研究处理情况”的书面汇报。据了解,多数“审议意见”是提交后不管。笔者认为,监督法规定了“审议意见”条款,其宗旨是为“审议意见”的合法性铺路,是代表法等相关法律对代表授权的延续或者落实。我们如果忽视了这一环节的工作,那对于监督法的贯彻执行无疑是流于形式,人大常委会履行监督职能的效果肯定会大大削弱,不利于推动“一府两院”工作。因此,我们必须严格按监督法的规定执行,安排充足的时间,认真听取相应的研究处理情况报告,并对相关工作提出相应的评议,从而确保人大常委会监督工作的法定性、权威性和实效性。

  (二)“审议意见”自身分量不重而得不到重视

  按照现行体制,人大常委会接受同级常委领导,县级人大常委会主任只是党委班子的一名普通委员,委员之上有常委、副书记、书记。县长是第一副书记,有两位副县长是常委。这样,被领导者监督领导者,难免存在许多尴尬和政治危险。特别是有的工作政府议定后,直接报党委研究决定。党委定了的工作,人大常委会在党委领导下开展工作,因此,只有执行,没有监督。例如人大对财政工作监督,应当遵循《监督法》和《预算法》的规定来开展,但是在实际工作中却难以操作。党委成立了一个财政领导小组,只有书记、政府的“一、二把手”和财政局长是小组成员,财政方面的重大事项由财政领导小组决定。这样的工作体制和财政管理模式,人大监督财政无法实现。实践证明,我们的监督制度可操作性不强,制约措施不力。特别是被监督者不愿接受监督的行为,缺乏硬性的制约措施,使得人大的“审议意见”变得可有可无,得不到重视。

  (三)“审议意见”无法律效力而得不到执行

  因为现行的监督职能部门的工作体制改革和调整不到位,不能从体制上保证监督职能部门不再因人权、财权的掣肘而受制于被监督者,因而不能解决人大常委会“不敢监督、不能监督”的问题。另外就是全方位的监督体系尚未形成。与各级党组织、法院检察院、政府行政执法部门的联系渠道不畅通,自上而下、自下而上的监督渠道比较狭窄,没有形成以群众监督为基础的全方位的监督体制,所以群众监督责任追究制度形同虚席。如有的地方规定,对受理查办群众监督意见不负责,答复不及时,查办结果与实际不符的,要由上级党委负责,追究受理机关及其责任人的责任,问题严重者要追究法律责任。但现实工作中,因为“审议意见”没有法律的强制执行力,最终结果往往不了了之。

  (四)“审议意见”不够专业而缺乏权威性

  任何事物都有其内在的规律性、特殊性,外行很难了解内行的个中奥秘,正如俗语说的“隔行如隔山”,尤其是司法领域,专业性更强。进入信息化和法制社会新时代,各级行政官员和司法人员的文化结构和专业知识水平明显提高,大多数是高文化、懂专业、生机勃勃的中青年干部。他们知识面广,工作思路清晰,办事点子多,这无疑有利于党的事业和经济社会的发展。这些干部,如果他们正确行使权力,这对人大常委会的监督会带来春天;如果他们法律意识不强,对权力没有正确的认识,这将会给人大常委会开展监督工作增加新的难度。因为监督者多数是年过半百接近退养的老同志,无论是知识结构、专业水平,还是身体状况,都难以适应快节奏的监督工作的需要。如在审议各项报告和审议部门工作时,由于专业知识缺乏,有的审议意见只看到表面问题,深层次的问题摸不清,对被监督者触动不大,缺乏权威性。

  四、完善跟踪检查路径促进审议意见的贯彻落实

  我们应该看到造成目前人大“审查意见”执行力不足的原因是多方面的,涉及到体制、制度、意识、以及监督人员和被监督人员素质等各个方面。需要我们从相应的各个方面去完善,在实践中去解决发展中的问题,更好地发挥人大的监督职能,有效地进行监督。

  (一)加强人大机关建设,提高人大机关工作人员的素质

  人大各专门委员会、人大常委会的办事机构和工作机构,都是常委会工作的参谋和服务班子,常委会行使职权和履行职责,很大程度上要靠机关的参谋、服务作用的发挥。人大专门委员会、常委会工作机构和办事机构责任重大,必须高度负责,各司其职,确保常委会的各项监督工作依法顺利进行。笔者认为,加强权力机关人员的综合素质已经成为一项极其紧迫的任务,具体可以从以下四个方面入手。(1)政治素质。具体表现为牢固树立权力机关人员的共产主义理想,培养其对人民极端负责的精神,要求其在监督活动中自觉地从人民利益出发;(2)思想素质。确立监督人员的主体意识,提高其思想觉悟和职业道德水平; (3)法律素质。通过对法律知识的学习,培养权力机关人员的法律思维能力和表达能力; (4)业务素质。不仅要求权力机关人员对行政机关工作情况有一定程度的认识,而且要求提高其在管理活动中的分析、组织、交际和应变能力。只有这样,才能不辱使命,尽职尽责做好人大工作。

  (二)创新民主评议方式,树立“审议意见”的权威

  把落实“审议意见”作为民主测评的重要内容,通过量化评议细则,明确考核内容,加强“一府两院”对于人大“审议意见”的重视度。认真研究制定了代表评议工作方案,对评议的指导思想、主要内容、方法步骤、组织领导等作出了明确规定。在此基础上,成立评议调研组,深入基层和群众开展调研活动,认真组织反馈和开好评议会议,调动全体参评人员和被评议单位两方面的积极性,充分发动人民群众参与,形成监督合力,是搞好评议的重要甚础。以评议活动为切入点,促进落实“审议意见”的贯彻和实施。“两评”作为一种新的监督方式,其可以适用于对行政机关及其工作人员的监督。“两评”具体指的是代表评议(又称工作评议)和述职评议两种评议方式。这种创新的监督方式可以改变长期以来人大对行政机关监督的被动和流于形式的状况,拓宽了人大实施监督的渠道,打破了人大监督只能在会议上进行的传统,强化了人大的监督力度和形式。通过这种方式,引起“一府两院”对于“审议意见”的重视度,从而增强人大的权威。

  (三)结合“质询”制度,使“审议意见”具有强制力

  监督法第一次对人大常委会的质询权作出规范化、程序化的规定。监督法框架下的质询制度设计中,质询是各级人大代表及常委会组成人员所享有的一种宪法权力。质询虽然是个人行为,但其性质是人大常委会行使监督职权的方式之一,是人大常委会监督权的一种独特运行方式。质询是监督法规定的七种监督形式之一,对于保障知情权,提出批评和改进意见;增进人大与一府两院的了解,成为解决一些社会问题的途径。针对个别不落实人大“审议意见”的行为,人大常委会可以针对相关责任人提出质询案,促使其说明理由,并限期改正,按照审议意见的要求进行整改。另外监督法第六章第三十四条明确规定:“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关人员到会,听取意见、回答询问。我们可以也可以使用“询问权”。

  (四)设立专门的的监督委员会,为“审议意见”的落实提供组织保障

  专门的监督机构是人大行使监督权的组织保障,也是人大监督向制度化方向发展的前提。目前,我国各级人大及其常委会一般都未设置专门的监督机构,而是由人大各专门委员会或工作委员会来协助其承担监督职责。但由于人大各专门委员会人员编制不足、机构设置不配套,只能应付一般的事务性监督工作,在协助人大及其常委会履行监督职能方面很难有大的作为。从法律规定方面看,2006年出台的监督法对专门委员会的协助监督职责的规定却过于原则,缺乏可操作性。因此,为了保障人大充分行使监督权,笔者认为唯一正确的选择是建立专门的人大监督机构———监督委员会。监督委员会在机构、职权、人员素质、编制方面必须有很大的突破,才能承担起人大及其常委会繁重而复杂的监督任务。又由于监督对象的不同,笔者认为,在监督委员会的内部还可以专门设立对行政机关、司法机关进行调查研究、监督检查的行政、司法监督工作处,使监督委员会在行使监督权时更有针对性。

  (五)尽快修改《监督法》,为“审议意见”的落实提供法律保障。

  2006年出台的《监督法》没能在立法法的基础上实质性地前进一步,仍存在操作性不够、监督主体过窄、缺乏明确的程序性规定等问题。因此,当务之急就是尽快修改现有的监督法。首先,修改后的监督法应科学界定监督主体和内容,明确将人大及其常委会纳入监督主体的范畴,改变现有监督法只将常委会规定为监督主体的现状。其次,修改后的监督法应明确规定监督的方式和程序。我国现有的法律已经对大部分地方人大在实践中所采用的创新监督方式进行规制,但是对人大在行政监督中所采用笔者上述的“两评”和“辞职”等方式和手段仍存在法律空白,对现有规定的各种监督方式所采用的具体程序,也缺乏明确规定。因此笔者认为,新监督法应侧重有关监督方式和程序方面的完善。再次,修改后的监督法应明确规定设立监督委员会。最后,也是不容忽视的一点。修改后的监督法要明确规定人大进行监督后的法律制裁措施。中国政法大学蔡定剑教授指出:“现在没有这些处置程序,监督就没有效力,所以要进一步明确国家权力机关的处置权”。没有处置权的监督只能是一种形式,实质上等于取消监督。因此,建议在新监督法中明确人大的处置权,这样才能使人大的决议得以执行。

  

  

  更多>>
·3月27日,市院周招社检察长一行来岱山县院调研指...
·3月22日,全市检察机关政治工作会议在岱山县院召开
·3月16日,岱山县院青联会牵头组织公检法青年干警...
·3月15日,岱山县院牵头召开全县行政执法与刑事司...
·3月11日,岱山县院四名青年干警作为义工代表参加...
·2月10日,岱山县院与县电力公司召开预防联席会议
·2月1日,岱山县院开展第九轮双聘工作
·1月17日,岱山县院举行“2012年度新春茶话会”
·11月9日,市院周招社检察长一行来岱山县院调研指...
·11月10日下午,岱山县院检委会专职委员、公诉科长...
·11月14日,岱山县检察院控申科干警厉敏在全县基层...
·11月23日下午,市院宣教处副处长郑雄华来我院与青...
·11月24日,市院纪检组长张继跃一行来岱山县院检查...
·9月2日,岱山县检察院召开“解放思想、两创四敢...
·8月8日下午,岱山县检察院为驻岱东镇流动检察室挂牌
·岱山检察院预防职务犯罪现场会进工地
·7月27日,岱山县检察院王彬检察长一行慰问驻岱73...
·7月27日,岱山县检察院全体干警参观舟山市反腐倡...
·检察干警听礼仪讲座
·“检察开放日”请你来参观





媒体文摘 更多>>
·山西打黑功臣组建黑帮争夺煤矿敛财数亿
·周永康:在大是大非问题上同党中央保持一致
·温家宝称腐败不除将人亡政息 禁公款购高档烟酒
·胡锦涛:对朝鲜将发射卫星表示忧虑和关切
·习近平会见基辛格 称建设中美关系要登高望远